VDB trong tiến trình cơ cấu lại: Nâng cao hiệu quả vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước

Cho vay đầu tư Dự án Nhà máy Nhiệt điện Ô môn

Cho vay đầu tư Dự án Dây chuyền sản xuất kính tiết kiệm năng lượng

Tại khoản 15 Điều 4 Luật đầu tư công năm 2019 của Việt Nam quy định: "Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này". Chi cho đầu tư phát triển của Nhà nước thuộc đầu tư công, được coi là động lực mạnh để phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh nguồn thu từ thuế, phí, chính phủ cũng như chính quyền địa phương đều sử dụng phát hành trái phiếu/tín phiếu để tạo nguồn chi cho đầu tư phát triển. Hình thức huy động này, góp phần gia tăng nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội, xong làm gia tăng nợ công, tạo áp lực trả nợ. Đối với các quốc gia, việc lựa chọn cấp tín dụng trong đầu tư công là biện pháp hữu hiệu để gia tăng hiệu quả đầu tư công.

Vai trò của ngân hàng phát triển 

Tổ chức thực hiện tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước ở nhiều quốc gia chính là Ngân hàng phát triển hoặc Công ty tài chính phát triển.

Với lý do tồn tại là nâng cao hiệu quả đầu tư công, Ngân hàng phát triển hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực tài trợ cho các dự án phát triển, có vai trò quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội, như: Xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển ngành công nghiệp mũi nhọn, ngành công nghiệp mới... có khả năng sinh lời, song  đòi hỏi thời gian hoàn vốn dài, qui mô vốn lớn và rủi ro cao.

Hiệu quả hoạt động của Ngân hàng phát triển, cũng như tính hiệu quả của chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước luôn là vấn đề được thảo luận, với nhiều tranh cãi, nhiều quan điểm trái chiều. Thực tế chứng minh, nhiều công cuộc đầu tư bằng nguồn ngân sách, bao gồm cả cấp phát và cho vay, rơi vào tình trạng kém hiệu quả (đội vốn, chậm tiến độ, chất lượng thấp, hiệu suất sử dụng thấp, không trả được nợ). Sự hiện diện của các tổ chức tài chính phát triển/ngân hàng phát triển trên toàn thế giới. Những thành công của công cuộc đầu tư và tác động của nó tới phát triển kinh tế - xã hội đã khẳng định vai trò tích cực của Ngân hàng phát triển trong hệ thống tài chính quốc gia, khu vực và thế giới.

Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB)

Đánh giá vai trò của VDB trong 15 năm qua, ông Đào Quang Trường - Tổng Giám đốc VDB nhấn mạnh: “Với vai trò là Ngân hàng thực hiện nhiệm vụ tín dụng đầu tư của Nhà nước, giai đoạn 2006-2021, VDB đã giải ngân vốn tín dụng đầu tư hơn 205.000 tỷ đồng. Trong đó, quản lý cho vay gần 200 chương trình, dự án trọng điểm, gần 400 dự án ngành điện; hơn 30 dự án ngành xi măng; gần 650 dự án lĩnh vực nông lâm nghiệp và thủy sản; 310 dự án an sinh xã hội (trường học, bệnh viện, xử lý rác thải, cấp nước sạch, nhà ở xã hội…), đem lại những hiệu quả rất lớn về mặt an sinh xã hội” (Đào Quang Trường, 2021). VDB đang quản lý 377 dự án vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ, với tổng số vốn tương đương 17,23 tỷ USD, ... tập trung vào các lĩnh vực được Chính phủ ưu tiên như cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội, xóa đói giảm nghèo, nông nghiệp, môi trường, năng lượng, sản xuất công nghiệp, chế biến khai thác thủy sản, giáo dục, môi trường, y tế... hỗ trợ vùng sâu vùng xa đặc biệt khó khăn...

Thời gian gần đây, hoạt động của VDB gặp nhiều khó khăn, đặc biệt về Khung pháp lý cho hoạt động của VDB chưa được ban hành đồng bộ, chưa đầy đủ, còn bất cập, chưa theo kịp thực tế thực hiện chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước trong giai đoạn mới. Những khó khăn, bất cập ấy cấp thiết cần được Chính phủ, các Bộ, ngành và VDB tập trung tháo gỡ tích cực, nhanh chóng trong thời gian tới, nhằm làm cho VDB hoạt động hiệu quả, phù hợp với giai đoạn phát triển mới của đất nước.

Các hạn chế của đầu tư công nói chung, tín dụng đầu tư phát triển nói riêng đặt ra yêu cầu hoàn thiện chính sách đầu tư công và tái cơ cấu VDB. Theo nội dung Quyết định số 48/QĐ-TTg ngày 31/7/2019 (Đề án 48) VDB được tái cơ cấu lại từ tổ chức bộ máy đến hoàn thiện thể chế và từng bước tiêu chuẩn hóa các hoạt động nghiệp vụ.

Khuyến nghị

Mục tiêu đầu tư công giai đoạn 2021-2025 trong Kế hoạch Đầu tư công trung hạn nhấn mạnh: “Thu hút tối đa và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư phát triển nền kinh tế, đầu tư hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội thiết yếu, dự án quan trọng quốc gia, các dự án trọng điểm có ý nghĩa lớn đối với phát triển kinh tế - xã hội của cả nước,... Không bố trí vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN vào các lĩnh vực, dự án mà các thành phần kinh tế khác có thể đầu tư; Quán triệt nguyên tắc ưu tiên bố trí, sử dụng vốn NSNN như là vốn mồi để khai thác tối đa các nguồn vốn của các thành phần kinh tế khác...”. Như vậy, tín dụng đầu tư phát triển cùng với thu hút đầu tư tư nhân, chính là biện pháp để hoàn thành mục tiêu trên.

Tín dụng đầu tư phát triển là loại hình tín dụng “mạo hiểm” nhưng cần thiết cho phát triển kinh tế. Để VDB thực hiện tốt loại hình tín dụng này cần hoàn thiện chính  sách và tạo cơ chế cho VDB tự chủ, từ việc quyết định cho vay, tự chịu trách nhiệm, trả lương, nghiên cứu, thuê chuyên gia… Một số khuyến nghị, đó là:

Thứ nhất, theo bản chất, tín dụng đầu tư của Nhà nước là một bộ phận của đầu tư công và là hình thức đầu tư, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công, do vậy, cần ưu tiên phát triển qui mô của loại tín dụng này trong đầu tư công của Nhà nước. Trong kế hoạch đầu tư công, Chính phủ cần xác định tỷ lệ cấp tín dụng dựa trên xác định ngành, lĩnh vực cần ưu tiên đầu tư cũng như khả năng thu hồi vốn của dự án. Ví dụ, ưu tiên đầu tư trong giai đoạn 2022 - 2025 là đầu tư cho giao thông, và nếu xác định dự án có thể thu hồi vốn (thu phí), thì đấy sẽ là dự án thuộc đối tượng cấp tín dụng.

Thứ hai, xác định cơ chế ưu đãi. Tín dụng chính sách thường kèm theo “ưu đãi”, thể hiện sự hỗ trợ về tài chính của Nhà nước. Ví dụ, Nhà nước chi bù đắp tổn thất trong tín dụng đầu tư, Nhà nước đảm bảo thanh khoản cho VDB, miễn thuế, miễn dự trữ bắt buộc… là những ưu đãi, là cơ sở để giảm lãi suất cho vay. Tuy nhiên, với xu hướng giảm bao cấp, giảm ưu đãi tràn lan trong tín dụng Nhà nước, cần xác định mức ưu đãi, phân loại ưu đãi, thay đổi ưu đãi đối với từng dự án, và trong từng giai đoạn của dự án.

Thứ ba, đo lường rủi ro nói riêng và quản trị rủi ro nói chung là cốt lõi trong hoạt động tín dụng của ngân hàng, vì vậy, xác định quản trị rủi ro là nhiệm vụ quan trọng nhất, quyết định các hoạt động khác của VDB. Các khoản cho vay của VDB có thể được xếp vào “cho vay dưới chuẩn” (tiêu chuẩn của NHTM), theo nghĩa rủi ro cao, thậm chí nhiều khoản cho vay chưa thể xác định được tổn thất dự kiến (EL) theo khung quản trị của Basel 2. Với nguyên tắc tín dụng và tính chất khoản tín dụng đầu tư của Nhà nước như trên, VDB cần xác định được “khẩu vị rủi ro” trong hoạt động tín dụng, dựa theo chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Đây cũng là nội dung “tự chủ” quan trọng nhất của loại hình ngân hàng chính sách để phát triển bền vững. Các trụ cột quan trọng trong quản trị rủi ro áp dụng cho các ngân hàng như minh bạch, kỷ luật thị trường, đo lường tổn thất dự kiến (EL) và ngoài dự kiến (UL) cần được áp dụng toàn diện vào hoạt động quản trị của VDB.

 Thứ tư, về cơ chế xử lý nợ xấu. Một tổ chức tín dụng thông thường sẽ ước lượng tổn thất và chuyển vào lãi suất cho vay, từ đó lập quĩ dự phòng để bù đắp tổn thất thực tế. Với VDB, số lượng khách hàng ít, hoạt động kém đa dạng, rủi ro cao, làm thế nào để tạo “dự phòng” cho tổn thất? Làm thế nào để thu hồi nợ nếu các chủ đầu tư chây ỳ, TSĐB khó có khả năng phát mại?  

Khi chấp nhận cho vay các dự án rủi ro cao VDB cần xác định rủi ro và trên cơ sở đó, VDB thực hiện các biện pháp giảm thiểu rủi ro, và tổ chức thu hồi nợ. Đấy là các nghiệp vụ của một ngân hàng, dù đó là ngân hàng chính sách. Các qui định của nhà nước về xử lý nợ xấu đang được áp dụng cho các NHTM cần được áp dụng triệt để cho VDB.  

Chắc chắn chủ sở hữu VDB - Nhà nước phải tạo “dự phòng” cho tổn thất bằng cách (i) cấp vốn đủ lớn để VDB cho vay (vốn chủ sở hữu chiếm 50 - 80% nguồn vốn) (ii) Trong trường hợp VDB cấp tín dụng bằng nguồn vốn nợ, và doanh thu lãi sau khi trừ chi phí lãi, cùng như chi phí hoạt động cơ bản, không đủ lập dự phòng, NSNN chi bù đắp tổn thất hàng quí. (iii) VDB “ tự chủ” lập dự phòng sau khi xác định được tổn thất dự kiến, và quyết định lãi suất cho vay.

Thứ năm, quy mô tín dụng đầu tư của VDB. Dựa vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, trong đó xác định các ngành, lĩnh vực ưu tiên phát triển có khả năng thu hồi vốn, VDB sẽ “ tự chủ” xác định qui mô tín dụng đầu tư, đối tượng cho vay và thời hạn cho vay... dựa trên năng lực quản trị rủi ro, khả năng huy động vốn và các “hợp đồng ủy thác” với chính phủ và phải có đòi hỏi qui định trách nhiệm rõ ràng của các bên trong từng dự án.

Ngân hàng phát triển được khẳng định có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế, đặc biệt đối với các nước đang phát triển. Tại Việt Nam, VDB và trước đó là Quĩ Hỗ trợ phát triển, đã hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ mà Chính phủ giao. Tái cơ cấu VDB cùng với hoàn thiện chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước sẽ tạo lập nên VDB mới, đáp ứng hiệu quả hơn công cuộc phát triển của đất nước.